明清时期的府县社会治安管理制度

2021-07-26 08:48

  明清时期,朝廷吸纳了历代王朝的基层治安防控制度经验,所制定的府县社会治安管理原则是,以官府为主导,将一切可以利用的民间力量纳入其中,构建官民相得的社会治安防范体系,以实现王朝所支持与维护的政治思想、伦理道德、社会经济、文化秩序,期望天下和谐与太平。这种社会治安管理原则,一方面具有鲜明的制度设计特点,另一方面在实施过程中受到各种因素的制约,使得运行效果总达不到统治者的预期,有时甚至与王朝离心离德。按照明清律例的规定,一旦地方出事,无论是保甲、捕役、兵丁的问题,还是下级官弁的问题,上级文武官弁都要承担责任。特别是在清代,仅《吏部处分例》就有231款3000余条,府县官员总是有动辄得咎的感受。在制度规定中,文武官弁有“务将所属地方实力稽查”的责任,而“捕役兵丁均有缉拿盗贼之责”,似乎维护府县社会治安仅是文武官弁及捕役兵丁们的专职,但就与社会治安相关的律例与制度规定而言,维护府县社会治安的职责还赋予了家族、宗族、邻佑,以及民间自己选举的“集长”“铺长”“厢长”“区长”“村长”“乡约”“里正”“庄头”“庄约”“营总”“寨主”“保董”“总理”“耆老”等,他们都被纳入府县社会治安管理体系中,并在律例中明确他们的责任;而作为准基层行政组织的里甲、保甲,更是主要依靠的力量,所以,律例对他们要求更严。然而,在具体实施过程中,官府与民间缺乏最基本的互信。官府的事务,诸如司法、行政、财政等,均不让民间参与;官府难以承办的事务,诸如收养孤老、赈恤灾民、修桥筑路、医疗救助等,却交与民间办理。民间没有政治参与权,只有出资协助承办权,还要接受官府的稽查,甚至被呼来喝去、敲诈勒索,根本没有把他们当成平等的人,这就打击了民间的积极性。由于官府与民间不能相互信任,所建构的官民相得的府县社会治安防范体系,不但很难发挥作用,还容易产生矛盾。在政治日益腐败的情况下,民间与官府相脱离,甚至成为王朝的反抗者,社会秩序江河日下。

  作者简介:柏桦,1987年在中国人民大学获得法学硕士学位,1998年在中央民族大学获得历史学博士学位,1999年在国立大阪大学获得文学博士学位,1999-2001年在国立大阪大学文学部进行博士后期研究,先后任教于中国人民大学、南开大学,现为安徽理工大学马克思主义学院、人文社会科学学院双聘教授,澳门科技大学博士研究生导师,主要从事中国政治制度史、法律制度史研究,代表性著作有《中国帝王宫——宫省制度与中国古代政治》《明代州县政治体制研究》《明清州县官群体》《中国官制史》,主编有《中国政治制度史》等。

  在明清时期,朝廷对府县社会治安管理制定的原则是,以官府为主导,将一切可以利用的民间力量纳入其中,构建官民相得的社会治安防范体系,以实现对地方社会的全面管控。这种社会治安管理原则,一方面具有鲜明的制度设计特点,另一方面也受到各种因素的影响,使得运行效果总达不到统治者的预期,有时甚至与王朝离心离德。之所以出现如此结果,既有制度设计者的失误,也有执行者的掣肘,更脱离不开社会的发展。

  明清时期,府县社会治安体系在制度设计方面,吸纳了历代王朝的基层治安防控制度经验,具有独到的特点;与此同时,制度自身也存在较为明显的设计失误,运行过程中又受到一些主客观因素的影响,直接导致实际施行效果并不理想。

  首先,具有多元主体参与治理思想雏形的制度设计与实施的困境。公共管理学中的多元主体参与治理理论认为:对于国家社会的管理,既可以是公共组织,也可以是社会组织,还可以以公共与社会组织合作方式进行。国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共组织与社会组织的合作、强制与自愿的合作是有效治理实现的条件。对国家公共问题的解决,主要通过不同主体之间合作、协商、构建伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式来进行实施。“为此,需要利用政治、法律、社会、经济等多种手段,保障危机治理中多元参与主体的功能耦合。”明清时期,对府县社会治安的制度设计,体现了多元主体参与治理的思想理念,注重文官、军队、社会等多元主体在维护社会治安中的作用,试图建立以官方为主导,以民间各种力量都能够参与,并以相应政策与法律为保障的社会治安制度。从制度设计看,重点在于推行教化,在倡导良好社会风俗的同时,将统治阶级的政治理念灌输到民众中;而在维护社会治安措施方面,以官方为主,要求民间组织配合,且负责本地教化、巡防、相互救护、呈报与协助缉捕罪犯等事务。在制度设计中,官方与民间功能不同、权力不同、责任不同,所期望的是能够官民相得,共同维护府县社会秩序稳定。这种设计无疑是比较严密的,但忽略了具体实施上可能遇到的问题。因为,在强调各方面责任与义务的时候,没有赋予各方面以相应的权利;而自上而下的推行,本来就很难考虑到下层的意愿与困境。尤其是在统一的多民族国家,不仅存在地区差异,也存在民族差异,更存在社会发展不平衡的差异,制度设计如果没有考虑这些差异,不能因地制宜,那么,在具体实施上所面临的困境就会凸显,也必将影响到实施的效果。

  其次,具有程序理性思想雏形的制度设计与实行中的落差。明清王朝统治者在力保王朝权威的情况下,能够将朝廷政令落实到每个角落,其程序设计有其独到之处。为防止执行时的随意性,它要求官方与民间各司其责、相互制衡、层次分明、上下有序。以律例及制度所规定的盗案处理而言:一是将防盗责任诉诸事主的家族、邻佑和保甲,要求他们在盗案发生时共同抵御盗贼侵扰;二是鼓励呈报盗情,不仅要求事主真实而及时地呈控盗案,而且要求事主的亲属、邻佑、保甲、汛兵、居停、房主等也要及时报盗;三是府县衙门必须及时受理盗案,立即前往失盗处所勘验,及时组织追捕及缉拿;四是失盗地方的文武官必须及时向上司汇报盗情,不允许逼迫事主讳盗为窃,逃避疏防责任,主动开报有相关责任的职官姓名,以备上司题参;五是上司衙门接到有关盗案的报告后,一方面要督促下属尽快破案,另一方面要积极采取协缉措施,事后还要做出奖惩决定。从这些程序设计看,其本意上就是希望减少官员遇事推诿扯皮的恶习,促使其在遇到盗劫案件时,能够互相配合,各司其职,共同采取积极的态度,从而在一定程度上限制官方及民间责任人的随意性行为。然而,程序上的公正,并不意味着实质上的公正。因为,每个程序都有相关责任人所要承担的责任,那么,当治安案件发生后,责任人优先考虑的则不是如何处理治安案件,尽快地消除治安案件的影响,恢复当地正常的社会秩序,而是关注个人的得失,所造成的恶果也是令人深思的。例如,明万历初年,地方盗贼纵横,地方抚按官为了推卸责任,便请增设专官予以管理,万历帝则认为:“近来各抚按,每于地方失事后,即议增官、议更调,不知从前所作何事。今若不以实责成,将来又未免有失,且本省盗劫官银,有旨令速捕贼赃,并究解官溺死之故。今俱未报,止将各司道更置一番,不过虚文了事,推诿常套,何有惩前虑后之实。”当时,“财力困竭,盗贼纵横,人情畏怯,上下相蒙,以贼为讳。其初出劫,势不甚大,则以为常事而不必报,此地方官隐讳积习”。清咸丰帝在检讨太平军之所以能够成功起事时讲:“推原祸始,总由地方官不得其人,抚绥无术,而大吏又不能澄清举劾,以致养痈成患。”为什么会出现推诿责任、讳盗为窃、抚绥无术、难以澄清举劾呢?因为,在程序中都有责任问题,府县官如果承认“盗贼”横行,就要丢官卸职,乃至于问罪;督抚按等大员如果进行举劾,也难逃失察的责任,罚俸、降级,乃至于革职。在众多的案例中,所看到的家族、邻佑隐而不报,保甲地方不来呈控,捕役兵丁不实力缉捕,府县官讳盗,督抚按瞒报,未免不是在追求程序公正过程中,失去实质上的公正。从府县社会治安角度来看,这个问题非常重要,因为府县社会治安关系到地方社会秩序的稳定,如果不以维护社会秩序稳定为第一要求,所构建的社会治安防范体系也就失去了根本。

  再次,具有效率精神追求的制度设计与实际效果脱节。明清时期,为维护府县社会治安,在程序设计上追求的是效率,重视破获盗贼、人命案件的数量和质量,这原本是合理的,但是,制度注重效率却失去了维护府县社会治安之本。以盗案发生之后的报盗规定为例,如果能及早报盗,盗犯尚未远遁,赃物尚未销尽,现场尚未被破坏,缉拿盗犯相对比较容易,于是,报盗时间规定,盗案发生后,于当日或次日呈控,府县正印官应立即受理,前往现场勘验,在限期内不能破案,处分较重;如果事主在事隔二十日以后才呈报,追捕期限和追究处分要宽松得多,而事主承担的责任要重。由于盗案破获情况对于文武官前途均有影响,于是,府县官为了尽快破案,采取种种措施,提高破案效率。按照当时的问责制度,通过题参、二参、三参、四参,督催文武官积极侦破盗案,务求必获,整个程序对于效率的追求始终一贯。但是,注重效率而忽略效果,也必然会影响到效率,故督抚往往“于二参届限时,州县规避处分,上司意存瞻徇,大率升调离任,延不开参”,最终在部院迭次奏催下而“置若罔闻”,总会逃过处分。这种巧于避而精于讳的方法,对官员来说是规避处分,而对破案及稳定府县社会秩序而言,则难以说是有效率。由于他们不是以强盗是否能够缉捕、府县社会治安能否稳定为出发点,最终还是以失去社会稳定为代价。

  再其次,具有绩效管理精神雏形的奖惩制度设计。明清王朝对府县社会治安的官方与民间责任人实施奖惩,达成某种目标者予以奖励,在追究责任的时候予以惩处,总的目标是维护府县社会治安,确保社会秩序的稳定。以盗案而言,对事主报案与府县官处理都做了时间上的规定,以期将祸乱消弭在萌芽之中。对于事主报案的细节,诸如盗贼人数、是否明火执仗、是否有拒捕、是否失财、是否伤人、钱财多少,都要一一讲明。在具体处理的时候,若是发现隐匿及不实,就要承担相应的责任;对于事主及官方与民间责任人捕获盗贼,则有一定的奖赏;府县官必须弄清细节,失错要承担责任,若是在规定的限期内破获案件则有奖励。在治安案件处理过程中,对于责任的区分也较为明确,举凡乡村、道路、城市、江河、湖泊、海洋等处,一旦发生治安案件,民间要追究邻佑、里甲、保甲是否救援与如期协助事主报案的责任;官方要以驻军、官员离事发地点远近而追究失防及缉捕的责任。盗案发生以后,必须要擒获盗贼,在任者为承缉官,接任者为接缉官,都有明确的考核标准,务使盗案尽快处理。民间组织擒获盗贼按名给赏,官员、捕役、兵丁擒获盗贼,以盗首、过半及是否在限内来考核,分别予以升迁、加级、记录、赏银的奖赏,或革职、革役、降级、罚俸等处分,以期使这种危害社会治安的案件及早得到处理。

  最后,具有社区警务管理思想雏形的制度设计与社会各阶层的权利义务。当今社区治安管理,是以防御犯罪和密切治安部门与社区民众关系为主旨,要求治安责任主体把工作重心转移到社区,与社区居民建立长期伙伴关系。在明清时期,因府县管辖城镇与农村众多,要想实现有效管理,就必须明确区域。统治者深刻认识到:“治天下必自治一国始,治一国必自治一乡始,治一乡必自五家为比、十家为联始。”朝廷“虑以一邑之大,民之众,上与下不相属,政令无与行”,因此关注基层组织建设,“于是里有长,乡有约,族有正,择其贤而才者授之,然后县令之耳目股肱备也。县令勤于上,约与正与长奉于下,政令有与行矣”。以清代而言,“州县形势,广狭不一,约分四乡。小州县一乡约五千户,四乡约三万户。中州县一乡约一万户,四乡计四万户。大州县一乡约三万户,四乡计十二万户。大小相衡,通约一乡二万,总四乡计八万”。各府县也可以因地制宜,如明代福建惠安县,“每数村则会为一保,推众望所服者一人长之,有警辄鸣螺递报,各束装以出,相为应援,故虽在山谷间,而盗贼鲜少”。清代山东郯城县,“各乡之镇,宜设一镇长,之集宜设一集长,之村宜设一村长,之庄宜设一庄头”。而“邑分四乡,乡立一长,谓之保长。不曰乡而曰保者,以乡别有长,所以管摄钱谷诸事,而保长乃专司盗逃奸宄,不与乎其他者也”。这种设计体现了社区治安管理思想,官府与社区共同承担责任,辖区之内由官府负总责;社区之内由民选官任的里长、保长、甲长、乡约、乡长、镇长、集长、庄头、村正等负责;让社区内居民,诸如邻佑、家族、宗族、铺行业主等也承担相应的责任。从制度设计来看,试图将治安工作落实到每一个人。值得注意的是,将民众都纳入社会治安防范体系之中,并没有赋予他们知情的权利,只要求履行各自的义务,用严刑峻法将他们套在这架马车上,而不在于发挥各阶层的主观能动性,因此很难得到各基层的积极协助。

  明清王朝试图通过官民结合的方式,构成官民共同维护社会秩序的社会治安体系,达到王朝所支持和维护道德、社会和文化秩序,期望天下和谐与太平。应该说,将民间组织与官方组织都纳入社会治安维护体系,并通过王朝的强制力加以推行,收到了一定的成效,但在具体实施过程中也出现各种各样的问题,有些则是王朝政体自身难以克服的。

  明清时期,维持府县社会治安的主要力量是三班衙役、卫所及汛兵,这不但在制度上有明文规定,而且在律例中也有细密而严格的赏罚之条。但是,由于这些规定只重其表而不及其里,也就难以从根本上消除所存在的弊端。例如,清代律例在规定府县社会治安的官方责任时,捕役兵丁待遇低下而人员混杂;文武官弁素质不一且事务繁多,不能也没有能力将主要精力用于维护社会治安;府县用于社会治安方面的经费不足,既难以支付缉拿人犯后的赏赐,也难以支付捕役的工食及公差费用;刑罚与处分规定严苛,上下在规避刑罚处分的同时,一方面相互隐匿,一方面残忍暴虐。除此之外,府县官讳盗为窃、官僚政治下的权力滥用也对府县社会治安制度造成负面冲击。

  以府县社会治安而言,强盗是治安的最大威胁。若是大盗结伙山居而据有巢穴,则府县势单力薄,难以应对;要是小盗三三两两散处,乃是出则为盗、居则为民,府县捕役额少人单,难以摸底排查。即使有捕役可用,也容易形成猫鼠同眠,“夫捕役,亦贼也”。捕役不良,只好借助军队,“夫营兵不过借贼以扰民”,以至于民间传言:“贼来犹可,兵来杀我。”结果是,捕役不可信,军队又不可依赖,缉盗之难可想而知。

  缉盗不但困难,而且危险,更容易坏官。因为,朝廷令典规定,府县不能够有强盗存在。一旦因强盗失事,无论是捕役兵丁还是文武官弁,都会受到严厉的刑罚与处分;即便是保甲、捕役、兵丁与下级官弁出问题,上级也要承担相应的责任。以缉盗处分而言,如果一件盗案府县官不能捕获盗首,便要降级或调任;三年之内发生三件盗案不能捕获盗首、或不能够捕获一半,就要被革职拿问。既然府县官对捕盗过程无法掌控,那就应该加强防盗,但谈何容易?盗贼生发除了自身辖域因素外,也受制于社会大环境,府县官岂能以自身能力改变?府县官既不能防范于前,又无力抓捕于后,更不愿意因此毁掉自己的前程,讳盗不报与讳盗为窃便成为首选了。

  身为一地行政长官,府县官讳盗有其便利条件,既能一手遮天,又有擅长索财诈民的捕役辅助,还有担心盗案牵连的上司庇护。在多数情况下,府县官只要对报盗的百姓略使小技,就可以让一件盗案消弭于无形。最为突出的手段,就是抑勒事主,使其不敢报盗,“有失主首告,而有司即胁之以刑”,逼迫事主自行讳盗,“讳则仅失其财物,不讳则并荡业产”,“讳则死者固不得其死,不讳则生者并不得其生”,事主基于利害关系,不得不讳。总的来看,官吏畏惧处分,抑勒事主讳匿是一弊;捕役人等对事主进行需索是二弊;强盗重案三推六问,使事主守候,弃业抛家,甚至苦累淹禁致死是三弊。除了抑勒事主不敢报盗之外,改盗为窃、减报盗数、化重为轻、匿不通详、纵放盗犯、诬良为盗等,也是府县官常用的讳盗手法。无论使用什么手法,目的在于保住自己的官职,以求平安一任或升迁。

  在王朝君主政体下,主卖官爵,臣卖智力,君主以国为家而以官爵与臣下交易,臣下为了取得并保住官爵,也不会真心为君主卖命,彼此都不可能诚实。故此,“各处盗贼生发,所在官司往往隐匿,不行奏报,以致滋蔓难制”。只要府县社会治安不到不可收拾的地步,从地方里甲、保甲、府县官,到守巡道、督抚按,乃至朝廷大员,无不以讳盗而寻求自保,可以说是奸伪丛生,君与臣、上司与下属之间,根本就没有互相信任感,也缺乏基本的品德,就很难指望他们确保府县社会治安了。

  王朝君主政体与官僚政治有不解之缘。在这一政体之下的官僚政治,决定着府县官不会对国家和民众负责,只是对君主及上司负责,因此取悦君主和上司是府县官们的首务。伴君如伴虎,即便是府县官们千方百计地取悦君主和上司,也随时有危险发生。既然是对君主和上级负责,府县官们的工作重心就是如何搞好与君主和上级的关系了。他们很少有机会见到君主,所以对上司往往竭尽阿谀奉承之能事,一旦上司巡视所在地方,便“万里可行,裹粮迎候,而经旬不已,是其所用者,皆民之力也”;上司有庆贺,“则糜费不经,帐用美锦,字以泥金,玄纁稠迭,食前方丈”;上司巡游,“则炫耀太甚,旌旗蔽野,士马如云,尽鼙清笳,金银钲果”。因为,这些上司往往能够决定他们的官运与命运。当献媚求宠成为官场风气时,即便真有才能而不会献媚求宠,也不能够立身于官场。在这种情况下,有些府县官“务求取盈,以媚上司之意,而失下民之望”。官场的现实也是“佞己者以为贤,直躬者以为不肖”。更何况,“今之守令岂贤于圣人乎?兼且奔走之日多,而治事之日少,欲其政平讼理,恶可得乎?”官场风气败坏,民众深受其殃,社会治安也就缺乏稳定的基础。

  明清府县官因缺乏行政自主权,故称为“微员”,但作为一级行政区划的行政长官,必定有行政权力,他们的权力行使则关系到府县社会治理。正如朱元璋所讲:“朕设置百官,各司厥职,以分理庶务,惟郡守、县令为牧民之官,凡赋敛、徭役、诉讼皆先由县,次至府。若县令贤明则赋敛平,徭役均,诉讼简,一县之事既治,则府可以无忧矣。”府县官所管的事务,举凡“户口、田粮、农桑、学校、仓场、库务、牢狱、刑名,俱要一一究心,随时发落,开阖伸缩,自有机轴”。府县官不可能有不受限制的权力,但也拥有许多实际权力,不同的府县官会充分利用这些权力,当然也会导致权力的滥用。以府县盗贼缉捕而言,“缉捕之役,在内有番手,在外有巡快,固地方爪牙。然缉获贼人,未必俱实,稍见影响,即恣擒捕,设为棚吊、拷掠诸法,有智者绷缯、善财拜观音、四马倒攒蹄、箍脑、挝筋名色,名曰私拷,使人求死不得,其间吐实者固多,自诬者亦不少”。维护府县社会治安,乃是府县官的重要职责,而奉上安下的体制,往往使他们不能够认真履行职责,却在破坏府县治安。“切惟盗贼之兴,其实有所自也。大抵管民者侵渔克害,管军者贪暴豪猾,军民窘于衣食,不得已而为盗。”官方责任在于维持府县社会治安,而确保府县社会治安的根本在于解决民生问题,众多的府县官罔顾这个根本,一味地剥民以奉上,也就破坏了府县社会治安的基础。

  王朝的中央集权制度决定了设官分职的原则,官员必须拥有权力,但不能够有不受限制的权力。然而,君主政体本身就是建立在以家天下计的基础上,也就不可避免造成官吏以私家权益计而入仕的事实,更不能从根本上消除官僚政治的弊端。在官僚政治下,欺上瞒下本来就是常态,各种虚假信息传来,必然会导致君主与上司在决断上的失误。官僚政治很容易恶性发展,形成官僚之间的“庇护制的网络结构”,进而构成政治关系网,招权纳贿、任人唯亲、裙带关系以及馈赠和小恩小惠就成为中国古代官场的通病,“而这种事实是被接受,甚至在某些情况下是被体谅的”。君主政体下的权力私有和层层分配,正是庇护制政治关系网的制度根源。

  相对于朝廷所寄予的职责,大小官员更热衷完成其庇护者要求的效忠义务。因为,这种官员之间的相互卫护更能在严苛的法律责任面前带来安全感。故此,府县官依托政治关系网破坏制度,官官相护之积习牢不可破。府县官不能够尽心于民事,却剥民以奉上,就不可能得到民众的支持。“闾阎之休戚系于守令,守令贪纵而弗禁,民无所诉则思乱,土崩之变所由作也。”长此以往,“百姓视上官如仇雠,一旦有事,可献城则献城,可从贼则甘心从贼,计不反顾也”。以官方为主导的维护府县社会治安制度,难以克服各种弊端,非但不能够发挥官方应有的责任,却常常破坏现行制度,以至于逼民为乱,何谈维护府县社会治安!

  明清律例将维护府县社会治安作为重要职责赋予家族、宗族、邻佑,以及民间自己选举的“集长”“铺长”“厢长”“区长”“村长”“乡约”“里正”“庄头”“庄约”“营总”“寨主”“保董”“总理”“耆老”等,把他们都纳入维护府县社会治安体系当中,并在律例中明确他们的责任;而作为准基层行政组织的里甲、保甲,更是主要依靠的力量,因此,律例对他们要求更严。清代中后期,特别是在太平天国的过程中,地方士绅兴办的团练,攫取了超乎寻常的地方权力,从维护治安到征收赋役,无所不归其控制,而王朝局势稍微稳定后,在试图收回团练权力的同时,也没有忽略团练维护府县社会治安的作用。

  应该承认,民间组织在参与维护府县社会治安方面,起到了维持王朝社会秩序的作用。为了完善和维护府县社会治安体系,明清王朝也花费了不少气力。例如,嘉靖年间,倭寇困扰沿海,广东潮州海阳县绅士刘子兴,“谋诸乡耆,建堡立甲,置寨设堠,鼓以义勇,申严约束,相率捍御,民赖以宁居”。正因为他们严为防备,“以故倭寇之肆掠于邻近村落者,警报日至,独于是镇迄不敢犯”。又如,甲午战争时期,日本派遣奸细刺探延边的军情,俄国也观衅而动,延边地方军政当局便组织“越垦韩民”团练,不管是在训练过程中,还是在反对日本奸细斗争中,越垦韩民都表现出了极大的热情,并与朝鲜咸镜道官府密切合作,保证了双方边界地区的安宁。

  在肯定明清民间维护府县社会治安体系作用的同时,也不能忽略所存在的问题。这些问题如何解决,对后世在调动民众积极性、整合民间社会力量、与国家机构共同维护社会秩序等方面,具有一定的镜鉴意义。

  其一,对民间进行组织,存在各种困难。以编立准基层组织而言,各地居民聚散不一。“北方人民聚居,保甲容易编立,还有许多堡寨可以用于防御,以是而行保甲,岂不甚易。”但在南方,民多散处,即使勉强编甲,还有许多畸零户,“室中惟细弱两三人而已,贫民佣工负贩,早出晏归,为糊口计而不足;富民惟以谨启闭,不与户外之事;市廛之民,株守本业”,很难组织起来进行救护。此外,山寮、流寓、土户、缙绅、旗人、流民、商贩等,或因地处偏僻,或因人口流动,或因身份特殊,“如此等人而欲其约束乡里,昼则稽查,夜则巡行,固宜其嚣然不乐也”。组织困难,便不宜推行保甲,以致许多地方官认为:“盖法之不善,有扰而无安;人之不得,名存而实亡,谓保甲之无益于民也。”“弭盗莫如保甲,自昔人人言之,各衙门亦屡屡申饬之,然行自行,盗自盗,曾未见有得尺寸之益者,而点查骚扰失盗系累之害不与焉,此何也?法难必信,而众不可概也。”不能普行保甲,准基层组织的作用就很难发挥,而府县因为财政无措,也不愿意推行保甲,再加上吏役借机需索,民间也有很大的抵制,所以,保甲“行之不善,则民累滋甚矣。如,旧例朔望乡保赴县点卯守候,一累也;刑房按月两次取结索钱,二累也;四季委员下乡查点,供应胥役,三累也;领牌给牌,纸张悉取诸民,四累也;遣役夜巡,遇梆锣不响,即以误更恐吓,馈钱乃免,五累也;又保甲长托情更换,倏张转李,六累也;甚而无名杂派,差役问诸庄长,庄长问诸甲长,甲长问诸人户,借为收头,七累也”。有此七累,民间如何承受,避之犹恐不及。为了防止弊端,有些地方大员则要求:“该府县务要实心奉行,造册呈送,以备查考。其册籍纸张书写工费,各该县自为捐备,不得私派铺民。如有经营胥役,串通保甲,科敛铺民分厘者,或被告发,官则飞章参处,役则立毙杖下。”气势不小,可是经费从何而来?本府县筹自何处?大员们不予考虑,仅靠一纸令下,解决不了任何问题。有些府县官认为,保甲之法,“原为保安富户起见,一切册报往来之费,既不能取给公帑,若按户科派,即贫民不能不受其累。地方官宜劝各乡殷实富户捐赀输公,即于本乡设局存贮,公议一人司其出入会计,以备领牌报册,及修理寨栅公事车马之费,其有给赏,亦出于此,收贮开销,皆听本乡经营,地方官一切不问”,便可以解决问题。然而,如何让富民乐意捐输,何人进行管理,诸多问题还是无法解决。百姓未见保甲之利,先见保甲之害,欲要他们真心为府县维持社会治安,实在是难于上青天。

  其二,保甲组织的事务繁多,使本来为维持府县社会治安而设的组织承担过重的杂务,而严格的要求又容易使之懈怠。“保甲行而弥盗贼,缉逃人,查赌博,诘奸宄,均力役,息武断,睦乡里,课耕桑,寓旌别,无一善不备焉。”然而,有些府县官图省事,“传集征召,不用公差;查报拘催,不烦牌票,而悉听保甲之自为承禀”,将大量的事务交保甲去办,而保甲却因为负担过重,且株累不少,“欲其检察无隐,固已甚难;即使检察得实,告之官,则干涉公庭,为累不少。告之保长,则保长未必不徇庇。告之本乡绅士,则彼不任其责,谁肯力为主持。然则莫能以他日不可必之连坐,而博目前不可解之深怨也决矣”。这正是:“今以无事之时为迂远之备,愚夫见迩岂肯尽心。”事务繁多再加上民心不齐,保甲居民都欲避免连坐之祸,何人肯专心维持社会治安,其不破坏社会治安已为府县之幸矣。

  其三,缺乏相应的待遇,仅有付出而无酬劳。作为乡民组织,虽然府县官介入选拔保甲长的过程,“其选任者,至期官升大堂,先备烧金银花绸酒榼鼓乐,命约地等伴领,新保长由东角门进至滴水檐下排立,鼓吹举乐,阴阳生为之簪花披红。县官起立,新保长先行庭参,后四叩,县官出案傍答揖。礼毕,阴阳生执壶、把盏、捧榼,县官亲为递酒,斟三巡毕,新保长称谢,免行礼,鼓乐前导,由中门而出,印给优免夫差票”。从待遇上讲,最多是优免夫差,平常并没有任何酬劳。没有法定的收入,却要承担府县官交办的各种事务,不肖府县官将他们鄙为奴隶,只是役使,却不认真督促。“有司视为迂阔常谈,率以具文从事。各乡设保甲长,类以市井无赖之徒充之。平时并不实心查察,虽督抚考课,有力行保甲之条,不过故套相沿,毫无裨益。”府县官对保甲失去监督,真正实心办事的人不能充当此任,无赖棍徒勾结官府却能够残害百姓,欲使他们维持社会治安,无异于缘木求鱼。

  其四,由官方兴办团练,需要经费,“士无甲,仓无储,其何能御,民壮如何团练?”府县财政本来就捉襟见肘,更何况,“惧此法一行,彼无所匿,从中造捏讹言,妄称抽丁,恐吓愚昧”。百姓也畏惧官府无偿占有劳力,而得不到任何报酬,即便是勉强组织团练,往往是“冗滥充数,替冒缺额,多设防卡,虚縻脂膏”。至于太平天国时期兴办的团练,是以社会动乱为背景,士绅阶层以举办团练为契机,权势得到空前的扩张,“借名办团,把持公事,恃符武断,干预钱漕及一切非分之事”,“团总、团长借以渔利,凌弱暴穷,鱼肉一方。幸而胜贼,恃功骄横。小之狱讼赋税,官不得问。大之施虐吏民,法不得加”。他们以“借盘查奸细为名,杀人夺货,行旅视为畏途”。这种绅权的恶性膨胀,已经严重危及地方官府的行政职能,虽然有官僚认为,“团练之弊,此中过误不在民,而在吏”,希望能够“进君子之真团,而退小人之伪团。团练可张虚声、杜奸细、追败贼、绝掳掠”,但对清王朝来说,团练在发挥维持社会治安的作用的同时,对社会秩序的破坏已经非王朝能够左右了。

  其五,绅士、地主层组织的民团,虽然不为官府所承认,但迫于政治形势,官府也不得不默许。但是,“不通秀才皆望得官,无知穷民皆望得钱,拖欠钱粮者皆望蠲免”,这是乱世百姓的普遍心理。绅士、地主层可以协助王朝的统治,为王朝维护府县社会治安,但自身具有的离心力,又可能成为王朝的反对力量。从清代律例中所见的刀匪、土匪、马匪、台匪、会匪、回匪、奸匪、邪匪、私匪、枭匪、苗匪、窃匪、逆匪、盐匪、积匪、惯匪、捻匪、教匪、族匪、绺匪、幅匪、游匪、缅匪、赌匪、锅伙匪、嘓匪、瑶匪、籖匪、发匪等诸多的匪徒名目,就可以看出王朝的忧虑。而当有新的政治势力能够左右政局的时候,他们则渴望得到重用,希望能够在顺应新的支配秩序的同时,进入统治支配层的行列。这也是明清王朝在处理绅士、地主层的武装时,最为惧怕也最为头痛的问题。

  在明清五百多年历史发展过程中,府县社会治安制度的实施既有优长又有短缺,不是一成不变的,往往也会互相转化。随着社会与商品经济的发展,旧的体制必将受到冲击,府县社会治安问题也越来越突出。当朝廷失去对地方社会的控制时,必然会走上覆亡之路。

  ——在王朝制度下所构建的府县社会治安防范体系,既是历史的必然,也是社会发展所促成的。这五百多年间,从大规模的战争,逐渐转向社会稳定,而在社会稳定的前提下,经济快速发展,人口剧增,白银货币化,物价持续上涨,再加上自然灾害频仍,社会不稳定的因素越来越多,从局部地区的社会动荡,到大部乃至全国的社会动荡,也使社会治安面临巨大的挑战。君主政体虽然以其强有力的手段来维持社会的稳定,但给社会发展也带来很大的阻力,不但压制了社会民主因素,而且造成政治腐败、社会资源配置失衡、阶级压迫的深重,最终演化为整体国力的衰弱,府县社会治安体系也难以发挥效能。

  ——明清社会经济发展的不平衡,导致东部与西部、内地与边疆及沿海的经济文化差异增大。为了维持王朝的“本业”,必须加大黄、淮、漕及东南沿海的水利投入,而自然灾害又使王朝不得不展开大规模的赈灾及救荒活动。自然灾害与沉重的赋税徭役,使大量的流民游动到各地,不但给官府管理带来很大的困扰,也使社会不稳定的因素与日俱增,原有的府县社会治安防范体系也面临着冲击。经济发展不平衡,土地兼并,贫富差距越来越大,再加上政治日益腐败,不但阶级矛盾、民族矛盾日益突出,民众与官府的矛盾也日益加剧,有如火山爆发前的地下岩浆,一直蓄势待发,统治者所构建以为主的府县社会治安防范体系则很难发挥功效。以严刑峻法来对待民众,不但不会使民众配合官府,还会把民众推到对立面上去,地方社会的失序,民众反抗斗争一浪高过一浪,最终也会推翻王朝统治。

  ——明清时期府县社会治安防范体系是自上而下推行的,官府几乎没有财政投入,却对下进行勒索,也就很难取得民众的信任,更难得到民众的配合。以明代而言,地方“每遇使客入境,一切夫马供应,皆额外取之里甲”。府县官们“止论里甲科派,其有钱粮,近上人户,类有役占,反不与焉。所以穷民逃窜,闾里或空”。朝廷有事则责成地方,“至于陕西十万之税,皆系各州县裁减各役工食,科派各行银钱,间架之括,无分城乡;蔬果之微,莫逃征索”。府县官向里甲科派名目繁多,里甲负担很重,“一身众役,一事众害,而贫者愈贫。自抄没法重,株连数多,坐以转寄则并籍家赀,诬以多赃则互攀亲识,宅一封而鸡犬豕羊大半饥死,人一出而亲戚骨肉不敢收留。加以官吏法严,兵番搜苦”,百姓因为“一字相牵,百口难解”,无论是里甲还是民众,都苦不堪言。不仅仅是府县官,就是京官也勒索百姓,“各衙门官虽无事权者,亦皆出票令皂隶买物。其价但半给,如扇子值二钱者只给一钱,他物类是,铺户甚苦之”。他们派皂隶去买,“其票上标出至本衙交纳,其头次来纳者言其不好,责十板发出,此皂隶持票沿门需索。其家计算,若往交纳,差人要钱。至衙门中,门上皂隶要钱,书办要钱。稍有不到,又受责罚,不如买免为幸,遂出二三钱银与之。一家得银,复至一家。京城中糖食铺户约有三十余家,遍历各家,而其人遂餍所欲矣”。明代如此,清代更有过之而无不及,公私一切费用,皆取给于里民,“若日用之米蔬供应,新任之器具案衣,衙署之兴修盖造,宴会之席面酒肴,上司之铺设供奉,使客之小饭下程,提事之打发差钱,戚友之抽丰供给,节序之贺庆礼仪,衙役之帮贴工食,簿书之纸札心红,水陆之人夫答应,官马之喂养走差,与夫保甲牌籍,刊刷由单,报查灾荒,编审丈量等项”,名目繁多,“无事不私派民间,无项不苛敛里甲,而且用一派十,用十派千,以饱赃官婪蠹之贪腹”。在地方,“有当月里长,有值日里长,凡有司日用、心红纸张、油烛柴炭,一切供应食物及答应往来差使,庆贺节令生辰,皆取给焉。乃至各衙门雇募胥役,取用夫匠,无一不派诸里甲”。对于这些科派,“封疆大吏亦心知其不合而徐原之,甚至上下相蒙,莫能究诘”。强行科派必然引起民众强烈不满,有些府县官则采取筹集经费的办法,以为从地方殷实富户那里募捐之后,让他们自己管理,就可以消除科派之苦,实际上是让殷实富户盘剥贫民,最终民出费用,百姓没有从中得到实惠,却要承当维护社会治安的责任,又如何让他们配合官府去维护社会治安呢?

  ——以官府为主导的府县社会治安体系,有治人,无治法,对官员的个人能力要求很高,所需要的是人治。在人治的情况下,典章制度与实际执行情况往往会出现很大的偏差。人存政存,人亡政息,人治的随意性和可变性也就决定事在人为。从明清时期府县社会治安维护情况来看,有些府县官在任期间能够认真推行,“行之半年,四境之内,夜不闭户,鸡犬不惊,俨然太平景象”。有些府县官在任期间不能够认真推行,“欺诳上司,以卸己责,而盗贼因得以肆志,无所忌惮矣”。正因为如此,为政贵在得人,乃是当时的普遍认识,“若所在牧守得人,政务修举”,“牧民之官苟非其人,则赋役不均而贫弱者受害”。为政在人而不在制度规范,也就使明清时期府县社会治安防范体系缺乏稳定的基础,与之有关的制度也容易为人治所左右。

  ——王朝政体在社会发展的时候,往往不能够在制度上寻求变革以适应之,而且还会将自己推向绝境。随着社会的发展,士绅阶层参与地方事务,对社区组织的控制力也得到加强,但他们并不拥有不受官府控制的自治权,也缺少自律性与自治性。也就是说,国家权力与民间社会在维护社会秩序方面是同心的,但在具体利益方面还是有冲突的。面对日益发展的民间社会,统治者并没有将他们引导入共同秩序之内,一方面牢牢掌控赋税征收、维护治安、水利建设等事关国家命脉的事务,一方面将一些无关国家权力却关乎社会稳定的事务交与民间社会,期望国家权力与民间社会能够互补。这种理念及具体措施,应该说是符合社会发展需求的,然而在具体实施过程中,官府与民间缺乏最基本的互信。官府的事务,诸如司法、行政、财政等,均不让民间参与;官府难以承办的事务,诸如收养孤老、赈恤灾民、修桥筑路、医疗救助等,却交与民间办理。民间没有政治参与权,只有出资协助承办权,还要接受官府的稽查,这就打击了民间的积极性。由于官府与民间不能相互信任,所建构的官民相得的府县社会治安防范体系,不但很难发挥作用,还容易产生矛盾。在政治日益腐败的情况下,民间与官府相脱离,甚至成为王朝的反抗者,社会秩序也遭到破坏。

  总之,明清王朝在府县构建的社会治安防范体系,从理念上看,是将国家与社会结合在一起,试图在官民相得的基础上,实现彼此共有的共同秩序。但是,官民相得需要建立在平等的基础上,而在王朝中央集权制度下,国家的权威不容质疑,以官府为主导,这就难免盛气凌人——府县官员视民间组织如奴仆,呼来喝去,敲诈勒索,根本没有把他们当成平等的人,日久天长,也就失去了官民相得存在的基础。即便如此,从中国国情和历史发展的角度来观察,明清时期的府县社会治安防范体系还是发挥过积极作用的,曾经有效地维护了府县社会的稳定,但也不能忽视这一体系的缺陷,以及所起的消极作用。